1995 год стал одним из переломных в новейшей истории Казахстана. Именно в тот год Нурсултану Назарбаеву удалось распустить довольно нелояльный ему Верховный совет, продлить свои полномочия через референдум, навязать стране новую Конституцию, а затем создать полностью подконтрольный «профессиональный парламент». Тогда Назарбаев заложил фундамент суперпрезидентской формы правления, которая сохраняется в Казахстане до сих пор. Помимо прочего она позволила ему провести приватизацию стратегических активов — в основном в личных интересах.
Конфликт между Назарбаевым и Верховным советом вызревал с 1993 года. В книге «Моя жизнь. От зависимости к свободе» бывший президент видит его причину в том, что парламент затруднял проведение непопулярных реформ при переходе Казахстана к рыночной экономике.
По словам Тулегена Жукеева, занимавшего посты зампреда и секретаря Совета безопасности Казахстана в первые годы независимости, этот конфликт был предопределен усилением персоналистской власти Назарбаева, которая, в том числе, позволила ему приватизировать государственные активы по своему усмотрению.
«Действия Назарбаева приняли форму антипарламентского, а потом и антиконституционного переворота. За этим последовали подавление оппозиции, референдумы с заранее решенным исходом и досрочное переизбрание на пост президента», — говорит политик.
Виталий Воронов, экс-депутат Верховного совета XII созыва и помощник президента по связям с этим законодательным органом в 1990-1994 годах, объяснил мотивацию Назарбаева тем, что парламент был весьма сильным институтом общественного контроля за исполнительной властью.
По его словам, Верховный совет состоял из людей, которые приходили в парламент с наказами от избирателей, и потому могли быть отозваны в случае плохой работы. От лица казахстанского общества он определял состав правительства и судебной власти, а также мог контролировать экономическую политику и государственные финансы.
«Это мешало желанию исполнительной власти (президента — .В) проводить реформы бесконтрольно», — подчеркнул экс-депутат.
Будучи независимой, часть депутатов выступала против радикальной рыночной политики, известной как «Шоковая терапия». Её главными инструментами были обширная и бесконтрольная приватизация государственных активов, либерализация цен, дерегулирование рынка труда и отказ от социальных гарантий.
Реализация этих реформ привела к резкому обеднению граждан, имущественному расслоению и массовой безработице. Из-за них ВВП Казахстана к 1995 году потерял более 40% от показателя 1990 года, а инфляция на протяжении этого периода достигала от 1000 до 3000%.
Это недовольство казахстанцы адресовали депутатам, которые разными способами пытались сгладить эффекты шоковой терапии. Это создавало противодействие курсу Назарбаева, которого не интересовали последствия собственных решений.
Чтобы преодолеть сопротивление, создаваемое парламентом, он, по словам Воронова, добился самороспуска Верховного совета XII созыва, предложив некоторым его депутатам новые государственные должности. А роспуск XIII созыва провел под видом перехода к более «профессиональному» парламенту, способному принимать законы без долгих обсуждений.
В то же время депутаты не так активно препятствовали упразднению Верховного совета, говорит правозащитница и журналистка Тамара Калеева, освещавшая в те годы проблемы судебной системы в газете «Казахстанская правда».
«Никто тогда не был искушен в политических интригах и “подковерных играх”. Депутаты просто дорожили своими полномочиями, пытаясь делать свою работу так, как они её понимали. Но их ловко переиграли».
Устранение парламента в марте 1995 года открыло перед президентом возможность принимать указы, имеющие силу закона. Это позволило Назарбаеву быстро обеспечить рыночные механизмы (прежде всего приватизацию) законодательной базой.
Новый, более контролируемый парламент, был избран только в декабре 1995 года.
Опасаясь возможного противодействия и со стороны более управляемого парламента, в 1996 году Назарбаев лишил парламент возможности принимать законы без финального подписания президентом. Это превратило Казахстан в страну с суперпрезидентской формой правления.
Парламент как помеха
С первых лет своего правления Назарбаев декларировал, что без быстрых и болезненных перемен в экономике страну ждёт деградация. И в своей книге 1990 года «Без правых и левых» он настаивал, что любая политическая борьба, особенно в стенах Верховного совета, будет только замедлять выход из кризиса.
В интервью «Казахстанской правде» летом 1993 года он говорил: «Пока не укрепится исполнительная власть, дела у нас не пойдут». И в то же время заверял, что не собирается идти против Верховного совета и его организаций на местах.
Однако конфликт между двумя ветвями власти не просто существовал, его интенсивность росла вплоть до роспуска Верховного совета XIII созыва в 1995 году.
По словам Виталия Воронова, их противостояние началось с выборов председателем Верховного совета Серикболсына Абдильдина — самостоятельного политика и лидера оппозиции, открыто противостоявшего Назарбаеву на протяжении всей политической карьеры.
«Мы выдвигали кандидатуру Абдильдина, но Назарбаев пытался остановить голосование. Депутаты жестко отреагировали на вмешательство президента. Этот момент не мог не отложиться в памяти Назарбаева», — рассказывает бывший депутат.
Затем конфликт усилило принятие первой Конституции независимого Казахстана в январе 1993 года.
«Назарбаев вместе с Верховным советом рукоплескал этому событию. Это были его слова, что автором Конституции является весь народ Казахстана. Но для него она все равно носила компромиссный характер», — добавил Воронов.
По мнению самого Назарбаева, изначальный вариант документа создавал условия для двоевластия, уравнивая законодательную и исполнительную ветви.
«Это превращало утверждение бюджета, формирование состава правительства в кошмар», — пишет Назарбаев в книге «Моя жизнь».
Он считал, что возглавляет процесс перехода к рынку, и потому последнее слово должно оставаться за ним. В то время, по его мнению, Верховный совет сохранял советское мышление и затруднял движение к рыночной экономике.
Калеева неоднократно становилась свидетельницей того, как депутаты оспаривали решения исполнительной власти, ухудшающие материальное положение граждан.
«Относительно социальной поддержки и гарантий было много ожесточенных споров. Депутат Владимир Чернышев играл в них очень активную роль. Он приводил какие-то простые выкладки о заработной плате и прожиточном минимуме, пытаясь объяснить, что так жить нельзя. Естественно, его поддерживали многие депутаты».
Высшей точкой конфликта двух ветвей власти, как утверждает Воронов, стало принятие в 1994 году постановления Верховного совета о недоверии курсу правительства. И прежде всего его концепции экономической политики, которые вели к резкому обнищанию населения.
«Но, главное, Верховный совет XII и XIII созывов мешал бесконтрольному осуществлению приватизации», – констатирует экс-депутат.
Политолог Дмитрий Фурман в своей работе «Постсоветский политический режим Казахстана» пишет, что выходу постановления предшествовало создание оппозиционной коалиции «Республика». Её координационный совет возглавлял Абдильдин, а входили в неё как депутаты Верховного совета, так и представители самых разных политических сил — от Коммунистической партии до партии «Азат».
Основной задачей оппозиции было разрушить представление о том, что «крепкая рука» Назарбаева, игравшего на страхах населения, шокированного распадающейся экономикой, является безальтернативным политическим курсом.
В течение 1994 года оппозиция выдвигала требования по ограничению прав президента и правительства в распоряжении государственной собственностью и привлечению иностранных кредитов, а также проведению прокурорской проверки результатов первой волны приватизации. С этой повесткой они собирались выдвинуть своего кандидата на следующих выборах президента.
«Добровольный» самороспуск
Наблюдая усиление оппонентов, Назарбаев стал продвигать идею замещения неподконтрольного Верховного совета управляемым «профессиональным парламентом». Но по-прежнему не выступал против депутатов открыто.
Фурман отметил, что Назарбаев отказался от прямого устранения соперников потому, что опасался перерастания конфликта в прямые столкновения, как это произошло в Москве в 1993-м году, где конфликт тогдашнего президента Бориса Ельцина с парламента закончился расстрелом последнего из танковых орудий.
В книге «Моя жизнь» Назарбаев объяснил необходимость трансформации Верховного совета тем, что депутаты лишь имитируют работу, собираясь на заседания несколько раз в год, чтобы принимать законы о мерах социальной поддержки, которые правительство отказывалось выполнять под предлогом отсутствия денег.
Объективная потребность в переустройстве парламента, по мнению Тулегена Жукеева, действительно была.
Большое достоинство Верховного совета, по мнению политика, состояло в том, что он максимально точно представлял общество, каким оно сложилось к тому моменту. В числе 350 депутатов были представители промышленной и управленческой элиты, бывшие директора совхозов, учёные, врачи, учителя и активисты. Среди них практически не было рабочих и крестьян.
«И все же 350 человек — это очень много. Многие депутаты были невежественными, а их работа — неструктурированной. Но парламент мог стать профессиональным без усилий со стороны Назарбаева, после смены нескольких составов в течение 10-15 лет», — говорит Жукеев.
Калеева заметила, что, несмотря на отсутствие нужных компетенций и политического опыта, парламент был очень открытым местом, куда по предварительной записи мог прийти любой журналист и гражданин. В парламенте велись острые дискуссии по многим вопросам.
«Там были яростные столкновения, очень эмоциональные и бесстрашные. В нашем парламенте было много “самородков”, которые любили выступать публично».
Тем не менее Верховный совет не вызывал постоянного интереса у людей. Но это не мешало депутатам ощущать себя подлинными представителями народа.
«Однажды депутат Владимир Чернышев не получил ответ от Назарбаева на свой запрос и объявил голодовку. Представляете? Человек, проработавший большую часть жизни простым бригадиром, не сомневался, что мандат избирателей и Конституция дают ему невероятные полномочия требовать что-то от президента».
В «Моей жизни» Назарбаев уверяет, что положение Верховного совета в конфликте с исполнительной властью было более выгодным, поскольку претензии в ухудшающейся экономической ситуации предъявлялись правительству и президенту.
Однако Воронов говорит об обратном. На момент обретения независимости Назарбаев, в силу своей харизмы и прагматического подхода, был самым популярным политиком не только на уровне страны, но и всего Советского Союза.
«Я приехал в Казахстан в 1987 году, до этого работал в других странах Союза. Но уже тогда я знал, что Назарбаев — управленец нового поколения. Я поддерживал его, он нравился мне своими профессиональными качествами и умением говорить. Другой кандидатуры я на пост президента в то время не видел».
Широкая поддержка, как подчеркивает в своей книге Фурман, позволяла Назарбаеву манипулировать мнением граждан, переводя их напряжение на Верховный совет.
«Избиратели нам в глаза выговаривали: это вы (депутаты — .В) виноваты в том, что мы сейчас живем в нищете. Это вы распустили Советский Союз», — вспоминает Воронов.
Жукеев добавляет, что недоверие общества к Верховному совету подогревалось критикой со стороны будущих проназарбаевских и оппозиционных политиков:
«Люди вроде Ермухамета Ертысбаева стремились дискредитировать парламент. Они поддерживали антиконституционный переворот, процесс которого направляли и координировали Каирбек Сулейменов и Игорь Рогов».
Давление со стороны некоторых публицистов, ангажированных активистов и политических групп поспособствовало тому, что многие депутаты переходили на сторону Назарбаева в конфликте с Верховным советом.
Полному упразднению Верховного совета предшествовал самороспуск депутатов XII созыва.
«[Для организации самороспуска] был создан специальный штаб по работе с депутатами, куда входили Заманбек Нуркадилов, Виктор Храпунов и другие коллеги. Они требовали подписать заявления о сложении депутатских полномочий с обещанием трудоустройства», — говорит Воронов.
В «Моей жизни» Назарбаев вспоминает, что первые отставки начались на уровне местных Советов. Затем о снятии с себя полномочий заявила уже группа из 23 депутатов Верховного совета. Завершилось все полным самороспуском законодательного органа.
По словам Воронова, он с депутатом Александром Перегриным пытались препятствовать этому с помощью обращения к депутатам, в котором указали на несоответствие намерений Назарбаева принципам Конституции.
Публично Назарбаев запрашивал у Верховного совета только полномочия по управлению экономикой, но в реальности требовал функции назначения ключевых министров, председателя Национального банка, судей, прокуроров и глав местных исполнительных органов.
Обращение было опубликовано в газете «Республика», номер которой срочно печатали в ночь перед последним заседанием Верховного совета XII созыва.
«Перед началом заседания Назарбаев сказал мне в коридоре: Виталий, ты же мой помощник, почему ты мне мешаешь? Я ответил, что вижу свою задачу в том, чтобы помочь президенту не нарушать Конституцию. А потом началось заседание, где депутаты согласились на самороспуск».
«Это был антиконституционный переворот»
В марте 1994 года были организованы выборы депутатов Верховного совета XIII созыва. Новый состав парламента, по замечанию Назарбаева, оказался более деятельным в принятии законов за счёт снижения количества депутатов с 350 до 177, но все ещё медлительным. Поэтому он решил ускорить переход к «профессиональному парламенту».
В марте 1995 года журналистка и кандидат в депутаты Татьяна Квятковская опубликовала статью, сообщив о нарушениях в Абылайханском избирательном округе в Алматы во время выборов. Следом Конституционный суд признал их результаты недействительными, а избранный состав парламента — несоответствующим Конституции.
Калеева рассказала, что незадолго до публикации Квятковская подала иск в суд. Об этом ей сообщил один из судей Конституционного суда. Несмотря на то, что иск представлял собой «скучный юридический документ», потенциально он нес в себе большую опасность.
Судья порекомендовал сообщить об этом депутатам, потому что те могли аннулировать результаты голосования по округу Квятковской, избежав тем самым признания итогов выборов недействительными.
«Когда я сказала об этом нескольким депутатам, мне ответили лишь: “Еще чего! Что они себе позволяют! Сидят, бездельники (в исполнительной власти — .В). Мы их вообще ликвидируем”. У депутатов тогда было много самоуверенности, но в какие-либо действия это не вылилось».
В то же время она отметила, что без прямого и жесткого указания Конституционный суд не смог бы принять такого решения. По этой же причине он не пытался препятствовать Назарбаеву.
«Ни его председатель Мурат Баймаханов, ни какой-либо другой судья не отличались железной позицией, что закон превыше всего. Все они были людьми советской эпохи. Из-за принципов никто из них на баррикады бы не пошел».
За публикацией Квятковской последовал роспуск Верховного совета XIII cозыва и его полное упразднение.
«Я помню слезы на глазах Абдильдина, когда он услышал о решении ликвидировать Верховный совет. С другой стороны, он ведь согласился на самороспуск в 1993 году. Оказалось так, что многие депутаты сами проложили дорожку к своему низвержению», — вспоминает Калеева.
Фурман пишет, что депутаты были деморализованы прошедшими в 1994-м году парламентскими выборами, где действительно зафиксировали множество нарушений. Потому они не сильно сопротивлялись действиям Назарбаева. К тому же, многим из них были обещаны новые рабочие места в структурах власти.
Некоторые депутаты объявляли голодовку и отказывались покидать кабинеты, но им отключали свет, телефон и выводили из помещений под предлогом начала ремонта в здании парламента. А Чернышев, как наиболее принципиальный противник курса Назарбаева, был вынужден прекратить борьбу после того как его сильно избили неизвестные.
Несмотря на всю значимость событий вокруг Верховного совета и Конституции, рядовые граждане, по наблюдениям Калеевой, почти не обращали на них внимания. Значимость Конституции и парламента для них была девальвирована ещё в советское время. Люди воспринимали их как пустую государственную атрибутику.
«В то время массово закрывались предприятия, тысячи людей теряли работу. Все мы не видели зарплат по полгода или даже по году. Мне в редакции, например, её выдавали тушенкой и мешками свеклы с морковью. Людям было просто не до Верховного совета. Все находились в состоянии шока, пытаясь выжить».
Стремительная приватизация
Ориентир на продажу государственных активов казахстанские власти взяли не только по своей инициативе, но и по рекомендации Международного валютного фонда (МВФ).
Как показывает исследователь Вумайер Йиламу в книге «Неолиберализм и постсоветский транзит», проведение шоковой терапии было условием получения расширенной кредитной линии и привлечения иностранных инвестиций для поддержания экономики Казахстана в момент перехода к рынку.
Благодаря шоковой терапии Назарбаева, Казахстан стал самой динамичной в рыночных преобразованиях страной Центральной Азии. Но сделанного им до 1995 года не хватало для полноценного выполнения условий МВФ.
Назарбаеву требовались ещё более решительные шаги, особенно в приватизации государственных активов. Доля государства в экономике на тот момент все ещё составляла 75%. Для её снижения планировалось приватизировать 37 тыс. предприятий разной величины, в том числе 1773 крупных.
После роспуска парламента в марте 1995 года Назарбаев получил разъяснения от Конституционного суда, которые подтвердили его право взять полномочия парламента на себя согласно закону, принятому ещё в 1993 году. Это означало, что президент может издавать указы, имеющие силу закона.
При этом новый парламент мог быть созван тогда, когда президент сочтет это нужным.
Выборы в итоге были назначены на декабрь 1995 года. Назарбаев проработал без парламента около 9 месяцев.
В своей свежей книге Назарбаев заявил, что за период смены одной конституции на другую — с марта по август 1995 года — он принял в форме указов более 140 «рыночных законов».
«Разумеется, эту тактику мы использовали только до выборов нового парламента. Не исключалось, что законы, закрепленные в то же время моими указами и вступившие в действие, мог не поддержать [парламент]», — пишет он.
Воронов поясняет, что после делегирования депутатских полномочий Назарбаеву, он изменил своими указами практически все законодательство.
«Фактически он приостанавливал действие одного юридического порядка и строил новый Конституционный порядок», — подчеркивает экс-депутат.
Рыночные реформы при этом сопровождались усилением личной власти Назарбаева.
Сразу после упразднения Верховного совета Назарбаев учредил Ассамблею народа Казахстана — подконтрольный ему орган, косвенно представлявший граждан в период отсутствия парламента.
Имитируя «запрос со стороны народа», Ассамблея дала Назарбаеву возможность провести два референдума — по продлению президентских полномочий до 2000 года в обход выборов (29 апреля 1995 года) и принятию новой Конституции (30 августа 1995 года).
Предложения президента в обоих случаях, по официальным данным, поддержали более 90% избирателей. Оба референдума позволили ему расширить полномочия и обеспечить себя мандатом от населения на следующий рывок во внедрении рыночных механизмов.
Депутаты нового парламента начали работать только в январе 1996 года.
Это, по словам Воронова, был хорошо контролируемый и компактный институт, включавший уже не 177 депутатов, а 131 (67 депутатов мажилиса и 64 депутата сената).
В июле 1996 года Назарбаев утвердил положение, согласно которому парламент должен направлять все законы на подписание президенту. Только после его одобрения они вступали в действие.
Принятые Назарбаевым указы и более сговорчивый парламент позволили форсировать рыночные реформы, но прежде всего приватизацию стратегических государственных активов.
Если в 1995 году все началось с 5 крупнейших предприятий, то в 1997-1998 годах в частные руки собирались передать уже 166. Среди них были компании «Жезказганцветмет» (Kazakhmys), «Карагандашахтоуголь» (ArcelorMittal), будущая группа компаний ERG, «Мангистаумунайгаз» и «Казахтелеком».
Данные EBRD показывают, что в результате ускорившейся приватизации доля частного сектора к концу 1999 года выросла с 25 до 60% ВВП. После этого темпы приватизации замедлились и почти сошли на нет.
«[Приватизация] шла с большими проблемами, крупными скандалами. <...> Процесс происходил самым скрытым образом, порою замаскированно и через офшорные компании. Истинные собственники оставались в тени», — пишет экономист Арыстан Есентугелов в своей книге «Экономика независимого Казахстана: история рыночных реформ».
Есентугелов отметил, что Назарбаев очень спешил с введением рыночных механизмов. Он опасался того, что их последствия побудят окружающих его политиков отыграть реформы назад и вернуться к прежней, ориентированной на социальные гарантии системе, поскольку не все успели переориентироваться на капитализм.
Оценивая ситуацию как сторонник рыночной экономики, Есентугелов пришел к выводу, что реформы Назарбаева были плохо проработанными, а их последствия для экономики и социального положения населения — недооценены.
По мнению экономиста так произошло потому, что Назарбаев и его команда реформаторов отказались продумывать способ обеспечения честной приватизации. Этому также способствовало отсутствие политических и правовых институтов, наряду с гражданским обществом.
Назарбаеву, по словам Жукеева, предлагали разные варианты приватизации, но он выбрал тот, который лучше соответствовал его личным интересам.
«Устраняя парламент и устанавливая единоличное правление, Назарбаев понимал, что сможет забрать многие активы себе. Некоторые активы он передавал псевдо-бизнесменам, которые не были самостоятельными. Поэтому из них можно было вытаскивать деньги для собственных целей», — подытожил Жукеев.
Экономист Ричард Помфрет из Принстонского университета в своей книге «Центральноазиатские экономики с момента обретения независимости» констатирует, что в период второй волны приватизации государственные активы оказались сосредоточены в руках элит: приближенных к президенту олигархов, предпринимателей и членов семьи.
Часть из них впоследствии сформировала список 50 богатейших бизнесменов Казахстана по версии Forbes.
